Lo óptimo sería que la reforma recaudara los recursos necesarios para financiar el gasto público y simultáneamente minimizara las distorsiones a la economía.
Republica Dominicana, al igual que muchos otros países, está experimentando un déficit fiscal que en un contexto histórico es superior al promedio de los déficits experimentados en el pasado. El deterioro fiscal es alarmante ya que están siendo financiados con endeudamiento interno y/o externo. Un continuo aumento de la deuda pública asegura que en un futuro el país experimentará una crisis económica ocasionada por la deuda pública. La única forma de evitar el endeudamiento es a través de la reducción del déficit fiscal. Las opciones para reducir el déficit son: aumentar las recaudaciones, reducir el gasto público o una combinación de ambas medidas.
De acuerdo con reportes en la prensa, el nuevo gobierno, del presidente Danilo Medina ha encontrado una brecha fiscal mucho mayor de lo que se contemplaba. El Presidente y sus allegados han optado por la opción de aumentar las recaudaciones y en el proceso han eliminado la opción de reducir el gasto público para cerrar la brecha. El argumento principal utilizado por funcionarios gubernamentales a favor de la reforma es que el gobierno necesita los fondos para cumplir con promesas hechas durante al campaña política y con los compromisos presupuestarios acordados con organizaciones internacionales.
En principio, lo óptimo sería que la reforma recaudara los recursos necesarios para financiar el gasto público y simultáneamente minimizara las distorsiones a la economía de manera que reduzca los efectos negativos de la reforma al nivel de actividad económica. Sin embargo, el presidente Medina personalmente introdujo un par de condiciones adicionales en la conversación. En declaraciones a la prensa, ha dicho que su propuesta no incluirá un aumento del Itbis para los artículos de primera necesidad y que los incentivos a las zonas francas y otros sectores van a seguir igual.
La lógica de esta decisión está basada en las mejores intenciones por parte del Presidente. El argumento a favor de no gravar los artículos de primera necesidad es que gravarlos aumenta el costo final pagado por los consumidores y esto a su vez reduce el poder adquisitivo de sectores que consumen dichos artículos.
La conclusión de este tipo de razonamiento es que la incidencia de los impuestos recae sobre quien los paga, pero esto no tiene que ser así. Existe la posibilidad de que impuestos a la venta puedan ser pasados hacia atrás a los suplidores y que esto resulte en una reducción al salario de los trabajadores y retorno a capital o inversión. Esta opción sugiere que los impuestos no afecten los precios finales ni en su lugar reduzcan los salarios reales de los factores de producción.
Uno se pregunta ¿por qué muchos economistas y la prensa en general tienden a ignorar esta segunda opción? Nuestra opinión es que es una explicación un poco más complicada. Pero el hecho que sea complicada no quiere decir que es incorrecta. Una forma de determinar cual de las dos opciones es la apropiada en el caso dominicano es tomando en consideración la movilidad de los factores de producción.
Tomemos el caso de un producto dominicano de exportación. Por el momento supongamos que el costo de la mano de obra por unidad es de $60 y el costo de capital, la depreciación de la maquinaria usada en la producción ganancias y otros es de $30. De acuerdo a estos cálculos el costo por unidad es de $90. Una economía pequeña y abierta que no tiene ningún poder monopólico enfrenta precios que el país no puede alterar o afectar de manera directa o indirecta en el mercado mundial.
Por el momento vamos a suponer también que el precio en el mercado mundial es $100 y que cuesta $10 transportar el producto a los mercados internacionales. Bajo estas circunstancias existe el siguiente equilibrio en el mercado nacional. El exportador vende su producto en $100, le cuesta $10 exportarlo y por tanto recibe $90 neto, de los cuales utiliza $60 para pagar mano de obra y le quedan $30 como rendimiento al capital.
Ahora consideremos el caso en que el gobierno impone un impuesto de exportación de 10%. Como el país es una economía pequeña y abierta no puede afectar los precios mundiales. El exportador sigue vendiendo su producto en $100. La diferencia es que ahora tiene que pagar $10 de transporte y $10 al gobierno. Ahora solo le quedan $80 para distribuir entre la mano de obra y el capital de trabajo.
Uno se pregunta ¿cómo se distribuirán los $80 entre el capital y la mano de obra? Una solución es reducir los pagos a los factores de producción de manera proporcional. Bajo estas circunstancias el costo/sueldo de la mano de obra bajaría a $53 de 60 y el retorno al capital a $27 de $30.
Opciones
Pero esta no es la única posibilidad. Supongamos por el momento que la movilidad de la mano de obra y del capital es diferente. Que la mano de obra no tiene vías para emigrar al exterior y tiene que quedarse en el país no importa cuáles sean las condiciones económicas. Por el otro lado vamos a suponer que el capital es altamente movible, que no enfrenta ningún impedimento de salida o entrada a ninguna parte del mundo. Entonces uno se pregunta ¿cómo afecta la diferencia en movilidad de los factores de producción la incidencia del impuesto a la exportación? La respuesta es la siguiente: Si el capital, que no enfrenta ningún impedimento de salida, puede obtener un retorno de $30 en el resto del mundo y en RD solo $27, uno se pregunta por qué se quedaría aquí a ganar $27 cuando puede ganarse $30 fuera del país. La respuesta es que no lo haría. La única forma que el capital se quedaría en el país es si este obtiene un retorno igual al que puede obtener fuera del país. Al capital habrá que pagarle $30. Este es un punto muy importante: Los factores móviles tienen que ser remunerados de igual manera en todas las localidades, si no son remunerados de igual forma estos emigrarían a la región que pague más hasta que el retorno sea igualado en las distintas regiones. Esto nos lleva a concluir que el retorno del capital tiene que seguir siendo $30.
Restándole los $30 a los $80 que reciben los exportadores neto del impuesto y costo de exportación, solo quedan $50 para pagar a la mano de obra. Estos cálculos producen otro resultado interesante. El impuesto de exportación recae totalmente sobre el factor que no puede emigrar internacionalmente. En otras palabras la incidencia del impuesto a la exportación recae completamente sobre el factor que es inmóvil, que no puede cruzar la frontera. El factor inmóvil, la mano de obra, está atrapado y sufre las consecuencias de la política económica dominicana. Esta es una conclusión completamente diferente a la de un análisis económico que ignora la movilidad de los factores.
Una implicación de nuestro análisis es que los impuestos locales, independientemente de cómo los impuestos sean aplicados o recaudados recaen sobre los factores inmóviles. Si uno está dispuesto aceptar que la mano de obra no es altamente móvil, que no puede emigrar fácilmente y el capital sí puede emigrar con facilidad; entonces podemos concluir que la carga fiscal va a recaer sobre la mano de obra y no sobre el capital. Creemos que es una falacia pensar que al excluir los productos de primera necesidad van a proteger a los pobres. De una forma u otra ellos van a pagar los impuestos. O lo hacen directamente a través de pagar precios más altos causados por el incremento en la carga fiscal, o lo hacen indirectamente a través de salarios más bajos producido por el aumento en la carga fiscal.
Pero eso no es todo, hay más. El hecho de que el gobierno ofrezca protección a ciertos sectores que considere de prioridad nacional, estos se van a beneficiar doblemente. Primero en la medida que estos sectores también enfrenten precios fijos en el mercado mundial, no los van a poder alterar. En la medida que el salario real de la mano de obra del país sea afectado negativamente por el impacto de la carga fiscal en la economía, los sectores protegidos van a recibir un beneficio adicional. Utilizando de ejemplo numérico anterior, si el producto se vende por $100 y ahora solo tienen que pagar $50 en mano de obra en vez de $60 y encima de eso no tiene que pagar los $10 de impuestos, ya que están exentos, le restan $50 que representan el retorno del capital, en vez de 30 en los sectores no protegidos.
Los ejemplos y cálculos presentados en los párrafos anteriores nos permite hacer una gran generalización sobre la economía dominicana:
- En la medida en que hayan factores inmóviles, estos van a pagar por el gasto público directamente a través de impuestos o indirectamente a través de una reducción en el salario real.
- Los sectores protegidos se van a beneficiar doblemente. Primero, ellos van a recibir los beneficios de la exención fiscal y además se van a beneficiar por la reducción del salario real que van a recibir los obreros.
Aumento
- Peor aún, en la medida que el gasto público aumente, también se va a incrementar la carga pública lo que va a reducir aún más el salario real de los obreros y aumentar el retorno a los sectores exentos de impuestos. El resultado es un deterioro en la distribución del ingreso. El aumento en el gasto público y de los impuestos desde 1995 son consistentes con el deterioro de la distribución del ingreso durante este período.
Antes de finalizar vale la pena hacer notar un comentario hecho por uno de los ministros de la presente administración. En declaraciones a la prensa, el ministro dijo que la presión tributaria en Republica Dominicana es unos 4 puntos por debajo del promedio de economías comparables. Dependiendo de qué datos uno utilice, la presión tributaria del país es de alrededor de un 12% a 14%. Ahora bien, lo que el ministro no tomó en consideración el porciento de la economía que no está sujeta a impuestos, ya sea porque está exenta de impuestos o porque son actividades subterráneas. Conversando con distintos economistas dominicanos, ellos sugieren que la combinación de economía exenta y subterránea puede ser de un 40%. Lo que quiere decir que la presión tributaria promedio incluye el 40% que no paga los impuestos. Corrigiendo la base tributaria por los sectores exentos y subterráneos, uno puede estimar la presión tributaria del sector que paga los impuestos es de un 17% a 20%. Este ajuste sugiere que las personas que pagan impuestos son grabadas a una tasa efectiva que es superior a la presión tributaria que existe en economías comparables con la nuestra. Pero eso no es todo. El ministro mencionado sin querer fue el mejor exponerte del flat-tax. Ya que si se eliminan las exenciones y se bajan los impuestos de manera que todo el mundo sea grabado igual, la presión tributaria sería de un 12% a un 14. Esta reforma recaudaría lo mismo que el sistema actual, y tal vez más en la medida que estimule la actividad económica del sector privado. Una vez ampliada la base, si el gobierno requiere recursos adicionales, un pequeño aumento en las tasas de un 1% a 2% recaudaría aproximadamente un 20% adicional en recaudaciones. Lo importante de todo esto es que aún después de este aumento, las tasas impositivas de los que actualmente pagan impuestos serían inferiores a las tasas que ellos pagan actualmente y a las de las economías comparables a la nuestra.
Si nuestro análisis es correcto, excluir productos y extender exenciones solo sirve para aumentar la tasa marginal que van a pagar los dominicanos, lo que a su vez reduce el salario real neto de los obreros y aumenta el de los sectores protegidos. Es irónico que las medidas populistas del gobierno produzcan un deterioro de la distribución del ingreso y empeoren la situación económica de los factores inmóviles, la clase obrera. El eslogan de campaña del Presidente fue para mí muy inspirador, es una lástima que el gobierno pierda esta oportunidad de hacer lo que nunca se ha hecho: una verdadera reforma fiscal, limitar el incremento del gasto público para que no continúe aumentando en proporción a la economía, ya que si seguimos por este camino tarde o temprano el país va a desembocar en una crisis económica.
El autor es economista fundador y presidente de la firma La Jolla Economics.
Artículo publicado en el periódico Listín Diario.